Өнгөрсөн зууны хагасаас хойш олон улсын хэмжээнд мэдээлэл олж авах эрхийг хүний суурь эрхийн хэмжээнд хүлээн зөвшөөрч, түүнийг хэрэгжүүлэх боломж, механизмыг хууль тогтоомжоор баталгаажуулахад онцгой анхаарч байна.  НҮБ-ийн Ерөнхий Ассемблейн 1946 оны 12 дугаар сарын 14-ний өдрийн 59 дүгээр тогтоолын тэргүүн хэсэгт “Мэдээллийн эрх чөлөө бол хүний суурь эрх мөн бөгөөд  НҮБ-ийн хүндэтгэн дээдэлсэн бүхий л эрх чөлөөний тулгуур мөн” гэж заасан нь мэдээллийн эрх чөлөө хүний эрх, эрх чөлөөний дотор ямар чухлаар тавигдаж буйн илэрхийлэл юм.

Хүний эрхийн түгээмэл тунхаглалын 19 дүгээр зүйлд “Хүн бүр өөрийн үзэл бодолтой байх, түүнийгээ чөлөөтэй илэрхийлэх эрхтэй. Энэхүү эрхэнд үзэл бодлоо ямар ч хорио саадгүй баримтлах эрх чөлөө, үзэл санаа, мэдээллийг улсын хилийн заагаар үл хязгаарлан аливаа арга замаар эрж сурвалжлах, хүлээж авах, түгээн дэлгэрүүлэх эрх чөлөө багтана” гэж мэдээллийн эрх чөлөөг баталгаажуулсан нь хүний эрхийн олон улс, бүс нутгийн хэмжээний бусад гэрээ, конвенцид нэгэн адил тусгалаа олсон. Дээрх хүний эрхийн салбар дахь олон улсын эрх зүйн баримт бичгүүдэд хүний мэдээллийн эрх чөлөөг баталгаажуулж, хангах, хамгаалах арга хэмжээ авах үүргийг улс орнуудад хүлээлгэсэн бөгөөд түүний дагуу дэлхийн ардчилсан орнууд энэ чиглэлийн хууль тогтоомжийг батлан гаргаж, эрх зүйн нийтлэг жишгийг нэгэнт тогтоожээ. Хамгийн анх Скандинавын орнууд, түүний дотор Швед улс 1766 онд “Хэвлэлийн эрх чөлөөний тухай хууль” батлан гаргаснаас хойш 1951 онд Финлянд, 1966 онд Америк, 1970 онд Дани, Норвеги, 1973 онд Австри, 1978 онд Франц, Голланд, 1982 онд Австрали, Шинэ Зеланд, Канад, 1990-1999 онд Итали, Унгар, Португал, Бельги, Ирланд, Тайланд, Өмнөд Солонгос, Израйл, Чех, Япон улс мэдээллийн эрх чөлөөний тухай хуулиа батлан гаргасан байна. Эдгээр оронд төрийн үйл ажиллагааны ил тод байдлын зарчим ч хуульчлагджээ. Харин ардчилалд шилжсэн орнуудын хувьд 1990-ээд оны төгсгөл үеэс “мэдээллийн эрх чөлөө”, “ил тод байдал” гэдэг нэр томъёонууд өргөн хэрэглэгдэх болж, холбогдох хууль тогтоомжоор зохицуулж эхэлсэн байна.

Монгол Улсын хувьд 1992 оны шинэ Үндсэн хуулиар “Итгэл үнэмшилтэй байх, үзэл бодлоо чөлөөтэй илэрхийлэх, үг хэлэх, тайван жагсаал, цуглаан хийх” эрх чөлөөг тунхаглан баталгаажуулсны зэрэгцээ тэдгээрийг хэрэгжүүлэхтэй холбоотой “төр, түүний байгууллагаас хууль ёсоор тусгайлан хамгаалбал зохих нууцад хамаарахгүй асуудлаар мэдээлэл хайх, хүлээн авах” эрхийг давхар хүлээн зөвшөөрч хуульчилсан билээ. Мөн эдгээр заалтын үндсэн дээр 1994 онд “Жагсаал, цуглаан хийх журмын тухай хууль”, 1995 онд “Төрийн нууцын тухай хууль”, Байгууллагын нууцын тухай хууль”, “Хувь хүний нууцын тухай хууль”, 1998 онд “Хэвлэл мэдээллийн эрх чөлөөний тухай хууль” зэрэг хуулиудыг батлан гаргасны зэрэгцээ бусад хуульд хэвлэн нийтлэх, үзэл бодлоо илэрхийлэх эрх чөлөөг хэрэгжүүлэх, мэдээллийн ил тод байдлын шаардлагыг хангахтай холбоотой хэм хэмжээг тусгасан. 2007 онд манай хуульчдын Монгол Улсад үйлчилж буй 360 хуульд хийсэн судалгаагаар 120 гаруй хуулийн зүйл, заалтаар мэдээллийн ил тод байдал, нээлттэй байх зарчим, хэм хэмжээг зохицуулсан байв. Харин ардчилсан орнуудын нийтлэг жишгийн дагуу мэдээлэл хайх, хүлээн авах эрхийг хэрэгжүүлэх, төрийн үйл ажиллагааны ил тод байдлыг хангахтай холбоотой харилцааг зохицуулсан суурь хуулийг нилээд хожуу буюу 2011 онд “Мэдээллийн ил тод байдал ба мэдээлэл авах эрхийн тухай хууль” нэртэйгээр батлан гаргасан. Түүнчлэн төрийн төсөв санхүүгийн үйл ажиллагааны ил тод байдлыг хангахад чухал ач холбогдолтой “Шилэн дансны тухай хууль”-ийг 2014 онд баталсан байна.

Дээр дурдсанаас үндэслэн Монгол Улсад иргэний мэдээллийн эрх чөлөөг хангах, төрийн үйл ажиллагааны ил тод, нээлттэй байдлыг хангах эрх зүйн орчин улам өргөжиж байна гэж үзэж болно. Гэхдээ хүний эрхийн олон улсын эрх зүйн баримт бичигт ч, ардчилсан нийгмийн үзэл санаанд ч тодорхой мэдээлэл олж авах, танилцах эрхэд хязгаарлалт тогтоож болохыг хүлээн зөвшөөрсөн байдаг бөгөөд түүний нэг нь төрийн нууц буюу үндэсний аюулгүй байдлын хангах зорилгоор хуулиар тогтоож хамгаалсан нууц мэдээлэл юм. Төрийн нууцад хамаарах мэдээлэл нь задарсан тохиолдолд гагцхүү үндэсний аюулгүй байдалд аюул занал, хохирол учруулах үр дагавартай тул нийтийн ашиг сонирхлын үүднээс ч түүнтэй танилцахад хязгаарлалт тогтоох нь зайлшгүй шинжтэй болдог. Үүний эрх зүйн үндсийг Хүний эрхийн түгээмэл тунхаглалд хүний эрх, эрх чөлөөг “гагцхүү бусдын эрх, эрх чөлөөг зохих ёсоор хүлээн зөвшөөрч хүндлэх, мөн ардчилсан нийгмийн ёс суртахууны шударга шаардлага, нийгмийн хэв журам, ерөнхий сайн сайхан байдлыг хангах үүднээс хуульчлан тогтоосон” тохиолдолд хязгаарлаж болно. (29 дүгээр зүйл), Иргэний болон улс төрийн эрхийн тухай олон улсын Пактын 12.1, 18.2, 19.3, 21, 22 дугаар зүйлийн 2 дахь хэсэгт хүний эрх, эрх чөлөөний хязгаарлалтыг үндэсний болон нийгмийн аюулгүй байдлыг хангахад зайлшгүй шаардлагатай бол хэрэглэж болно зэргээр тусгасан байдаг. Харин энд дурдсан үндэсний аюулгүй байдлын асуудал нь өргөн хүрээтэй, олон салбарыг хамардаг учир ямар мэдээллийг нь нууцлах бэ гэдэг асуудал үүсдэг. Үндэсний аюулгүй байдлыг хангах зорилгын дор бүх мэдээллийг нууцлах боломжгүй, түүний нөгөө талд хүний эрх, эрх чөлөө, ардчилсан нийгмийн үнэт зүйлийн тухай зайлшгүй яригдах нь тодорхой юм.

Орчин үед мэдээллийн эрх чөлөө, мэдээллийн ил тод байдлыг хангах нь төр засгийн шийдвэр, үйл ажиллагаанд хяналт тавих, хууль бус үйлдэлтэй тэмцэх, төрийн эрх мэдлийг хэрэгжүүлэхэд иргэдийн оролцоог хангах, ингэснээр  үндэсний аюулгүй байдлыг хангахад ч чухал нөлөөтэй гэх үзэл хандлага дэлхий нийтэд бий болжээ. Өөрөөр хэлбэл, үндэсний аюулгүй байдал гэдэг нэрийн дор төр засгийн хууль бус үйл ажиллагааг нууцлах боломж олгох нь улсын оршин тогтнол, ардчилсан дэглэмд сөргөөр нөлөөлөх учир үүнээс иргэд хяналт тавих боломжийг хангаснаар сэргийлнэ гэж үзэх болсон байна. Энэ чиг хандлага нь үндэсний аюулгүй байдлын салбар дахь холбогдох хууль тогтоомжийг боловсруулах, батлан гаргах, түүний дотор хуулиар төрийн нууцад хамаарах мэдээллийг тогтооход харгалзан үзэх чухал хүчин зүйл болжээ.

Гадаад орнуудын төрийн нууцын тухай хууль тогтоомжийн нийтлэг жишгээс үзэхэд, төрийн нууцад хамаарах мэдээллийг тогтооход тухайн улсын үндэсний аюулгүй байдалд хохирол учруулах үр дагавартай эсэхэд онцгойлон анхаардаг болох нь төрийн нууцад хамаарах мэдээллийн тодорхойлолтоос урган гардаг. Тухайлбал, ОХУ-ын Төрийн нууцын тухай хуулийн 2 дугаар зүйлд “төрийн нууц гэж задруулбал, ОХУ-ын аюулгүй байдалд хохирол учруулж болзошгүй тус улсын цэргийн, гадаад бодлого, эдийн засаг, тагнуул, сөрөх тагнуул, гүйцэтгэх-эрэн сурвалжлах үйл ажиллагааны салбар дахь төрийн хамгаалалтад байх мэдээлэл”, Украйн Улсын Төрийн нууцын тухай хуульд “төрийн нууц гэдэгт хуулиар тогтоосон журмын дагуу төрийн нууц болохыг хүлээн зөвшөөрсөн, төрөөс хамгаалбал зохих, задруулбал Украйны үндэсний аюулгүй байдалд хохирол учруулж болзошгүй батлан хамгаалах, эдийн засаг, шинжлэх ухаан, техник, гадаад харилцаа, төрийн аюулгүй байдал, эрх зүйн дэг журмыг хамгаалах хүрээн дэх мэдээлэл агуулсан нууц мэдээллийн төрлийг ойлгоно.”, Болгарь Улсын Нууц мэдээллийг хамгаалах тухай хуулийн 25 дугаар зүйлд төрийн нууц нь “үндэсний аюулгүй байдал, батлан хамгаалах, гадаад бодлого, үндсэн хуулиар тогтоосон журмыг хамгаалахтай холбоотой, хууль бусаар нэвтэрсэн тохиолдолд Бүгд Найрамдах Болгарь Улсын ашиг сонирхолд аюул занал, хохирол учруулах тус хуульд заасан мэдээлэл” гэж тус тус тодорхойлохдоо улсын үндэсний аюулгүй байдалд хохирол учруулж болзошгүй мэдээлэл байх шинжийг онцолсон байна.

Литва Улсын Төрийн болон албаны нууцын тухай хуульд төрийн нууцыг “тус хуулиар тогтоосон журмын дагуу нууцалсан, үрэгдүүлэх эсхүл хууль бусаар задруулсан тохиолдолд төрийн ашиг сонирхолд хохирол учруулах, хүний амь насыг аюулд оруулах, Литовын Бүгд Найрамдах Улсын бүрэн эрхт байдал, нутаг дэвсгэрийн бүрэн бүтэн байдал, батлан хамгаалах хүчин чадалд аюул заналхийлэл учруулж болзошгүй төрийн, цэргийн, тагнуул, сөрөх тагнуулын, хууль сахиулах, шинжлэх ухаан техникийн мэдээлэл” гэж тодорхойлон учруулж болох үр дагаврыг илүү тодотгон заажээ.

Мөн ХБНГУ-ын Эрүүгийн хуулийн 93 дугаар зүйлд “Төрийн нууц нь ХБНГУ-ын гадаад аюулгүй байдалд хүнд хор уршиг учруулах аюулаас урьдчилан сэргийлэхийн тулд гадаад улсаас нууцлан хамгаалах, зөвхөн хязгаарлагдмал хүрээний этгээд танилцах үйл баримт, эд зүйл, мэдлэг мөн.” гэж зааж гадаад аюулгүй байдалд хүнд хор учруулах үр дагавартай байхыг онцлон тусгажээ. 

Гадаад орнуудын нэгэн адил манай улсын Төрийн болон албаны нууцын тухай хуульд төрийн нууцыг тодорхойлохдоо “Монгол Улсын хууль тогтоомжийн дагуу төрийн нууцад хамааруулсан, задруулах, үрэгдүүлэх тохиолдолд үндэсний аюулгүй байдал, үндэсний ашиг сонирхолд аюул, занал, хохирол учруулах төрийн хамгаалалтад байх мэдээллийг ойлгоно” гэж хуульчлан задруулах, үрэгдүүлэх тохиолдолд үндэсний аюулгүй байдал, үндэсний ашиг сонирхолд аюул, занал, хохирол учруулах үр дагавартай байх шинжийг онцлон оруулсан байна. (5 дугаар зүйлийн 5.1.1)

Дээрх үндэслэлүүд нь төрийн нууцад хамаарах мэдээллийн жагсаалтыг тогтооход үндэсний аюулгүй байдалд аюул, занал, хохирол учруулах үр дагавартай мэдээлэл болох эсэхэд онцгой анхаарах ёстой болохыг харуулж байна. Энэ шалгуураар үзвэл, манай улсад саяхан хүртэл буюу 2017 оны 09 дүгээр сарын 01-ний өдөр хүртэл үйлчилж байсан Төрийн нууцын тухай, Төрийн нууцын жагсаалт батлах тухай хуулиудад заасан зарим төрлийн мэдээлэл нь төрийн нууцад хамаарах эсэх нь эргэлзээтэй байв. Тухайлбал, Төрийн нууцын жагсаалт батлах тухай хуульд хилийн чанадад ажиллаж байгаа дипломат төлөөлөгчийн газрын ажлын удирдамж төлөвлөгөө, иргэний хамгаалалтын оператив болон онцгой үеийн арга хэмжээний төлөвлөгөө, зарлан мэдээллийн үйл ажиллагааны зохион байгуулалт, улсын онц чухал болон тусгай объектын байршил, газрын нэр, шинжлэх ухаан, технологийн ололтыг дотоод, гадаадад дамжуулах лицензийн гэрээтэй холбоотой баримт бичиг, иргэний бүртгэл, мэдээллийн улсын сан гэх мэт мэдээлэл нь үндэсний аюулгүй байдалтай холбоотой байж болох ч ямар хохирол учруулна гэж үзэж төрийн нууцад хамааруулсан нь тодорхойгүй байв. Түүнчлэн тус хуульд төрийн нууцыг задруулсан тохиолдолд учруулах үр дагаврыг илэрхийлэх хэмжүүр болох төрийн нууцын зэрэглэлийг тодорхой мэдээлэлд “Онц чухал-маш нууц”, “Маш нууц”, “Нууц” гэж тогтоосон нь ч ямар шалгуураар авч үзсэн нь тодорхойгүй, тэрч байтугай зарим мэдээлэлд “нууцалсан зэрэглэлээр” хэмээн тогтоож, нээлттэй орхисон нь байгууллага, албан тушаалтан үзэмжээрээ тогтоох үндэс болсон. Гэтэл гадаад орнуудын нийтлэг жишигт төрийн нууцад хамаарах мэдээллийн зэрэглэл нь түүнийг задруулсан тохиолдолд үндэсний аюулгүй байдалд хүнд, эсхүл онц хүнд хохирол учруулах мэдээлэл болохыг шууд тодорхойлдог бөгөөд ийнхүү тодорхойлох шалгуурыг хуульд маш тодорхой заасан байдаг.

Дээрхээс гадна хамгийн том анхаарал татсан асуудал бол “Төрийн нууцын жагсаалт батлах тухай хууль”-д “холбогдох”, “нууцалбал зохих” мэдээ, баримт бичиг, эд зүйл, үйл ажиллагаа гэсэн томъёолол их тусгагдсан, үүнтэй холбоотойгоор төрийн нууцад хамаарах мэдээллийг нарийвчлан тогтоох шаардлага үүсдэг ч Төрийн нууцын тухай хуульд түүнийг тогтоох эрх үндсийг ч заагаагүйгээс практикт байгууллага, албан тушаалтан холбоотой бүх мэдээлэл, түүний тээгчийг төрийн нууцад хамааруулах боломжтой байв.

Энэ бүхэн нь өмнө үйлчилж байсан “Төрийн нууцын тухай хууль”, “Төрийн нууцын жагсаалт батлах тухай хууль” нь үндэсний аюулгүй байдалд хохирол учруулах мэдээлэл байх шалгуурт нийцэхгүй олон мэдээллийг нууцлах боломж олгосон, үүгээрээ иргэний мэдээлэл олж авах эрхийг хязгаарласан зөрчил, дутагдалтай байсныг харуулдаг.

Шинээр батлагдсан Төрийн болон албаны нууцын тухай хуульд өмнөх төрийн нууцын тухай хууль тогтоомжийн алдаа, дутагдалтай талуудыг үндсэндээ арилгасан байна. Энд төрийн нууцад хамааруулах шаардлагагүй зарим мэдээллийг хассан, төрийн нууцад хамаарах мэдээллийн нарийвчилсан жагсаалтыг Засгийн газар батлан гаргахаар заасан,  төрийн нууцын зэрэглэлийн “Онц чухал”, “Маш нууц” зэрэглэлийг тогтоох шалгуур нь задруулах, үрэгдүүлэх тохиолдолд Монгол Улсын тусгаар тогтнол, бүрэн эрхт байдал, нутаг дэвсгэрийн бүрэн бүтэн байдалд аюул, занал учруулах, үндэсний ашиг сонирхолд онц хүнд, эсхүл хүнд үр дагавар бий болгох, хүний амь биед аюул учруулах шинжтэй байхыг тодорхойлсон зэргийг дурдаж болно. Ийм учраас иргэний мэдээллийн эрх чөлөөг хамгаалах тал дээр ахиц гарсан гэж хэлж болох ч Төрийн болон албаны нууцын тухай хуульд заасан төрийн нууцад хамааруулах мэдээллийн жагсаалтад ч дутагдалтай зүйл илэрч байна. Тухайлбал, тус хуулийн 13 дугаар зүйлийн 13.1.5.”ж”-д заасан “хуулиар төрийн тусгай хамгаалалтын нэгдүгээр зэрэглэлээр хамгаалуулж байгаа албан тушаалтны эрүүл мэндийн байдлын тухай мэдээлэл”-төрийн нууцад хамаарах эсэх нь эргэлзээтэй юм. Учир нь энэ заалтын дагуу тухайн албан тушаалтны эрүүл мэндийн байдаптай холбоотой бүх мэдээлэл төрийн нууцад хамаарахаар байгаа бөгөөд Монгол Улсын Засгийн газрын  2017 оны 247 дугаар тогтоолоор баталсан төрийн нууцад хамаарах мэдээллийн жагсаалтад ч нарийвчлагдаагүй хэвээр тусгагджээ. Гадаадын зарим оронд төрийн өндөр албан тушаалтны эрүүл мэндийн байдлын тухай мэдээллийг нууцлах бус, харин ил байх шаардлага тавьдаг. Жишээ нь, ОХУ-ын Төрийн нууцын тухай хуулийн 7 дугаар зүйлд заасан төрийн нууцад хамааруулах болон нууцалж болохгүй мэдээлэлд “ОХУ-ын төрийн өндөр албан тушаалтнуудын эрүүл мэндийн байдлын тухай” мэдээллийг заасан байдаг.

Дээрх нөхцөл байдал нь Төрийн болон албаны нууцын тухай хуулийн 13 дугаар зүйлийн 13.1.5.”ж” заалтыг дахин нягтлах, эсхүл Засгийн газрын тогтоолоор баталсан жагсаалтад нарийвчлан тусгахгүй бол төрийн нууцын үндсэн шалгуур шинжид нийцээгүй мэдээллийг нууцалсан, төр засгийн үйл ажиллагаанд хяналт тавих, мэдээлэл олж авах иргэний эрхийг хязгаарласан гэж үзэхэд хүргэж болзошгүй юм. Энэ мэтчилэн шинжилгээ хийж үзэхэд, төрийн нууцад хамаарах мэдээлэл дотор үндэсний аюулгүй байдалтай холбоотой ч аюул занал, хохирол учруулах үр дагавар бүхий байх шинжийг хангахгүй мэдээлэл (албаны нууцад хамааруулах мэдээлэл байж болно) ч байхыг үгүйсгэхгүй учраас эрх бүхий байгууллага, албан тушаалтан төрийн болон албаны нууцын тухай хууль тогтоомжийг боловсруулах, нууцлах мэдээллийн жагсаалтыг тогтооход нууцлах шалгуур шинжийг хангаж байгаа эсэхэд онцгой анхаарах шаардлагатай байна. Нөгөө талаас хуульд бусад орны жишгийн дагуу төрийн нууцад хамааруулах, нууцлахыг хориглох мэдээллийг заахад илүүдэхгүй болов уу.

Төгсгөлд нь орчин үед төрийн нууц болон хүний эрх, эрх чөлөө, түүний дотор мэдээллийн эрх чөлөөны асуудал нь улам бүр уялдаа холбоотой болж, төрийн нууцад хамаарах мэдээллийг тогтооход мэдээллийн эрх чөлөөг хангах асуудал зайлшгүй харгалзан үзэх нэг чухал хүчин зүйл болжээ гэж үзэж болохоор байна.

Докторант Б.Батхишиг